21世纪经济报道记者 李玉敏 北京报道

近年来，金融监管部门高度重视中小金融机构的公司治理工作，并把银行、保险、信托等机构的股东股权乱象治理，作为防范化解金融风险的“牛鼻子”来抓。数据显示，2020 年至 2022 年，原银保监会已清退违法违规股东 3600 多个，转出违规股权 270 亿股。12月22日，21世纪经济报道旗下南方财经法律研究院举办了“金融机构股东清理的市场化法治化探索闭门研讨会”，邀请专家学者和业界精英共同探讨相关议题。

南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员卜祥瑞在发言中表示，近10年来，银行、保险、信托等金融机构股权处分与监管问题日益突出。据有关统计，其中涉及股份制银行、城商行、农商行、村镇银行的股权拍卖高达2万多笔，涉及1300多家银行，且多数股权拍卖过程中流拍、折价转让等现象时常出现。一方面是银行、保险、信托等金融机构股权价值在贬损，争先恐后投资金融机构的行为已经不复存在，部分上市金融机构股票价值低价位徘徊。另一方面，部分金融机构因股权代持、合并重组等引发投诉乃至仲裁、诉讼现象时有发生。金融机构股权处分与监管问题，不仅影响金融机构股东的合法权益，也深刻影响了金融市场的正常秩序。贯彻落实中央金融工作会议精神，防范化解中小金融机构的特定金融风险，迫切需要强化金融机构股东权益的保护，迫切需要规范金融机构股东行为与金融监管行为，完善金融法制，推进金融法治建设。

卜祥瑞认为，金融机构股东的退出涉及到金融监管政策，也关系金融机构的自身经营问题，更深层次还涉及到股东的资质问题和股东利用身份来套取金融信贷的问题。其中，较为突出关联交易（股权质押）、对股东关联客户过度授信、甚至违法放贷等问题突出。尤其是股权代持的问题，且这些被代持的企业和金融机构之间往往有很多特定的交易，造成金融机构业绩下降，不良资产大量地暴露，高管层频繁变动，监管处罚事件频频发生，这些违规现象不仅损害了中小机构股东的利益，也损害了整个社会的公共利益，甚至影响了正常的金融秩序。

鉴于此，2021年原银保监会发布了《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，从持股行为、治理行为、交易行为、责任等方面做了规范。在办法中，也明确了股东的资质和非金融企业受让商业银行股权的特别规定，这也是很多银行股权拍卖一些投资者无法承接的重要原因。卜祥瑞举例道，某家保险股东N年前通过新三板出售其股权，购买者在交易后，保险机构申报该机构相关资料，有关监管机构要求该机构说明资金来源。该机构因资金来源不合规，而未继续申报相关材料，导致股东资格未获得核准。近年则该投资机构提起诉讼，要求确认当年股权转让合同无效，进而引发了数亿元的金融纠纷。此类纠纷不仅涉及股东资格问题，也涉及交易合同效力，更涉及监管规制与法律制度的完善。

当前化解金融风险任务仍然艰巨，对于合并、重组、接管乃至破产的金融机构而言，还涉及一个较为重要的问题，即金融机构股权退出问题。卜祥瑞建议，首先，要坚持依法处分金融机构股权。当下关于股权转让或其他退出的程序主要是来源于监管的规定和特定窗口指导政策，这些监管规定在某种程度上是填补了法律上的空白，但效力、效果等值得关注。比如某地农商行重组过程中，小股东当年以股权投资名义承接部分不良资产损失，投资额与股权数量并不匹配，而后该农商行经营出现重大问题，投资者股权价值每况愈下，待有关机构决定重组时，其股权每股价值仅被确定为几角钱，损失高达亿元，投诉与诉讼均未果。因此，建议立法及有关机关应尽快地修改《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》。一方面要尽快将一些合理的、合适的监管规定上升为法律规定，另一方面也要进一步完善问题金融机构股权处置的程序，保障金融机构股权监管与处置工作有法可依。

其次，卜祥瑞建议要规范违规的金融企业股权的处置程序。既包括准入程序、交易程序，也包括监管处罚程序。在涉及到金融机构的重组、合并、撤销、接管乃至破产时，不仅要规范处置程序，也要谨慎行使罚没股权等行政措施。对于采用破产程序处置风险金融机构时，应充分考量投资人、同业机构交易的特殊性，发挥破产机制的特殊作用，避免行政处置后相关金融机构无产可破。立法机关亦应尽快制定有关金融机构重组、接管、破产条例，修订《破产法》完善金融机构破产相关的法律制度。

第三，在当前形式下要特别注意保护金融机构中小投资者的合法权益。卜祥瑞认为，现在司法政策在金融机构股权交易方面，尤其是涉及到重大争议方面还缺少明确的指引，建议最高人民法院在金融审判会议纪要中明确相关问题司法裁判的价值取向。既要体现司法服务金融风险处置提供保障，也要充分保护中小投资者在金融机构中的合法权益。解决实践中金融机构的中小股东权益保护不够的问题。同时要尽快颁行《金融稳定法》，明晰地方政府部门在处置金融机构风险中地位与作用，规范金融监管机构监管行为，同时做好保护金融机构中小股东利益和防范好区域性金融风险工作，努力增强广大人民群众对金融发展美好期许，践行好金融业的政治性和人民性基本要求。